공직윤리의 개념

 

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yourjedai (2003-09-06 09:03 작성)

 

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질문자 평

제 질문에 답변을 해주셔서 무척 감사합니다.^ㅡㅡ^ 제가 원했던 거네요~^ㅡㅡ^

 

1. 공직윤리의 개념

직업윤리란 모든 직업에 공통적으로 요구되는 일반윤리와 각각의 직업에 요구되는 특수윤리로 구분할 수 있는데, 공직이라는 특수한 직업분야에 요구되는 특수윤리를 공직윤리라 한다. 즉 공직윤리란 국민 전체에 대한 봉사자의 공무원의 신분에서 지켜야 할 규범적 기준을 말한다.

공직윤리는 당위성을 바탕으로 하는 가치 함축적인 판단이며, 외부로부터 구체화 된 것이 아니라, 인간 내면적인 가치체계 속에 잠재해 있으며, 시대에 따른 가치관의 변화를 반영하는 등 세 가지 특성을 지닌다. 또한 공직이 국민 전체에 대한 봉사자라는 점에서 타 직업보다 더 놓은 수준의 윤리가 요구되지만 또한 일반 사회의 윤리수준으로부터 제약을 받기도 하는 양면성을 지닌다. 한편 행정이 지향하는 기본방향을 의미하는 행정이념이 실제의 행정현실에서 구체적 의미를 지니게 된 것이 행정윤리 내지 공직윤리라 볼 수 있다.

위 개념으로 보았듯이 공직윤리는 공직이 전문화를 요구하는 만큼 다른 것보다 특유한 윤리가 요구되는 것이다. 이러한 논의와 같이 행정윤리와 공직윤리를 같은 의미로 보고 정리를 하면 다음과 같다. 첫째, 행정윤리란 행정의 바람직한 목표를 달성하기 위하여 공무원이 지켜야 할 규범적 기준이라고 보는 견해로 이 경우 특수한 직업윤리와 관계되는 것으로 파악하는 견해이다.

둘째, 행정목적의 실현과 부정부패의 해소를 행정윤리로 보는 견해로서 개인의 존엄성 또는 국민의 전반적인 생활양식을 실현한다는 행정의 사명과 목표를 지향해야 한 가치와 당위 등으로 볼 수 있다. 셋째, 공직윤리는 공직자로서 마땅히 그리고 스스로 준수해야 할 행동규범으로서 올바른 판단과 선택, 행위에 필요한 능력을 말한다.

넷째, 공직윤리는 공공정책의 형성과 집행에 있어서 결정을 내리고 그 결정에 책임을 져야 할 사람 즉 정책관리자가 마땅히 행하거나 지켜야 할 도리, 도덕, 또는 규범이라고 할 수 있다. 이렇게 공직윤리를 공공정책 결정에 책임을 지고 있는 정책관리자 차원에서 다루고 있는 허범 교수는 공직윤리가 논의되게 되는 두 가지 시대적 경향으로, 첫째는 공적연관성의 확장과 공적 사항의 증대로 인한 행정 국가적 경향과, 둘째는, 사회 모든 부문에서 나타나고 있는 윤리성의 축소 및 왜곡에 관련한 후기산업 사회적 경향을 들며, 이러한 문화공동체의 해체경향과 도덕적 타락상과 같은 시대적 경향을 치유하는 것을 곧 윤리성의 회복으로서, 이에 따라 공공정책 결정자들의 윤리적인 문제가 하나의 공직윤리로서 논의되고 있다.

공직윤리라는 것이 공직자들의 가치기준에 따른 행동으로 나타내는 것이기 때문에 개개인들의 전문적인 지식과 책임을 가지고 실천해 나갈 수 있도록 해야 할 것이다,. 보다 실질적인 정책적 관점에서 차분히 대응해 나가야 하는 것이다. 위에서 말한바와 같이 공직윤리는 전체 사회에서 행정이 담당하는 모든 역할들을 보다 바람직하고 공평한 방향으로 수행되도록 인도하는 규범적 행동기준이라고 볼 수 있다.


2. 공직윤리의 중요성

공직윤리의 문제는 행정이 정책결정의 기능까지 담당함으로써 확대되게 되었다. 특히 신 행정학의 대두와 함께 이에 대한 새로운 접근을 시도하게 되었다. 우리나라는 해방이후 행정에 발전과정에서 나타난 행정의 독재로 인하여 공무원의 부정부패가 크게 발생하였으며 그에 따른 공무원의 가치관이 크게 문제시되어 왔다.

부정부패를 비롯하여 국민을 불편하게 하는 공무원의 책임회피나 뇌물수수 행위 등의 행태가 발생할 때마다 하계나 언론계 등에서 제도를 탓하거나 아니면 공무원의 의식을 탓하는 등 원인규명을 해 왔으나 공무원의 의식을 통하여 설명하기 위한 모형을 아직까지 개발하고 있지 못한 실정이다. 이를 위해서 공무원들의 공직관련 가치관을 정확히 알아야 할 필요가 있다. 올 상반기에는 부패방지정책위원회가 설립돼 공직자 부패에 대한 체계적이고 효율적인 사정활동이 이루어질 것이라고 전망했었다. 부패방지委에서 司正총괄.


이 부패방지정책위원회는 국가차원의 종합적인 부패방지정책을 수립, 심의하고 감사원, 검찰, 경찰 등 국가 사정기관간 업무를 총괄·조정하는 역할을 맡으며 대통령 직속으로 설치돼 국무총리와 민간인 대표와 공동위원장을 맡게 되며 중앙부처와 각 시·도에도 별도 위원회가 설치된다고 하였었다.

공직의 부패가 점점 심해지는 현상이 나타나 이러한 위원회가 만들어져 가능 것이고 해결을 위해 현재 공무원의 의식과 가치관의 일대 전환이 요구되는 것이다.

또 정부는 "공무원 표준행동강령"을 통해 공직자들이 직무 관련자로부터 일체의 접대와 선물수수를 금지하고, 직무와 무관한 자로부터는 1회당 5만원 이내, 한해 15만원 이상의 선물을 수수하지 못하도록 한다는 방침이나 공직자들의 배우자나 직계 존·비속에 대한 조항이 없어 이들이 대신 선물을 수수할 경우 처벌근거가 없다는 입법체계에 대한 비판을 하기도 했는데 이러한 직계 존·비속이 부정한 선물수수나 재산 증식을 방지하기 위해 공직자의 윤리는 국민에 대한 봉사자로서의 윤리로 확립하는 것이 중요하다.

현대행정은 행정기능의 양적 증대와 질적 변화, 공무원의 수 증가, 정부예산의 증대, 행정의 전문화 등 행정의 확대, 다양화에 따라 공무원들은 국민 전체에 대한 봉사자로서 인식되며 중요한 것은 현대 행정국가에 있어서 행정의 범위가 확대되고 행정원이 거대화 됨에 따라 국민 생활의 거의 모든 분야에 대해 커다란 영향을 미치고 있는 상황에서 공직의 윤리는 확보되어야 한다. 구체적으로 공직윤리의 중요성을 살펴보면, 첫째, 행정의 기능이 양적 ·질적으로 대규모화·복잡화되면서 정부가 민간부문에 대해적극적인 개입을 하게 되었으며 특정 개인이나 집단의 이해관계에 큰 영향을 미친다.

둘째, 행정관료의 광범한 재량권의 증대는 고무집행 과정에서의 잠재적 갈등의 해결을 촉진하는 규범적 가치로서 중요하다. 셋째, 행정권력의 비대화로 권력이 남용되어 부패를 초래할 가능성이 높아지게 되었다. 넷째, 공직사회에서 금권만능관의 확대를 초래할 수 있다. 따라서 공직윤리는 바람직한 상태를 유지해 나가기 위해서 능동적 정진과 합리적인 적실행정을 추진해야 한다는 것으로서 단순한 부정행위와, 직권남용, 불법행위 등의 부패를 통제해야 할 중요한 의미가 있다.


Ⅲ. 공직윤리 규범 체계의 현황 및 문제점


1. 공직윤리 규범 체계의 현황

앞에서 말한바와 같이 공직윤리는 공직이라는 특수한 직업분야에 요구되는 도리 또는 직업적인 특수 윤리로 국민전체에 대한 봉사자인 공무원의 신분에서 지켜야 할 규범적 기준이며, 공직자들에 대한 사회적 기대값의 구체적 현상이라고 할 수 있다. 따라서 공직윤리는 어느 사회에서나 공통적으로 적용될 수 있는 표준적 기준을 지닌 것이기도 하지만, 동시에 그 사회의 사회 경제적, 문화적 발전단계를 반영하는 것이기도 한다.

이를 위해서 통제수단들이 있는데 먼저 공원의 행동규범·근무규율은 법적의무로서 그 준수를 강제하거나 혹은 공무원의 자율적으로 행동지침으로서 준수하게 되는 것이다.

우리의 경우 가장 기본적인 「공무원 윤리헌장」, 「공직자 윤리법」, 「국가공무원법」, 「국가공무원 복무규정」에서부터 각종 형법과 특별법으로서의 「공무원 범죄에 관한 몰수특례법」에 이르기까지 개별 공직자들에게 적용되는 법체계는 매우 다양하고 복잡하게 구성되어 있다.

공직자윤리법의 목적을 보면 선물신고·퇴직공직자의 취업제한 등을 규정함으로써 공직자의 부정한 재산증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서의 공직자의 윤리를 확립함을 목적으로 한다.(전문개정 93. 6. 11)고 명시되어 있다.

공직자 윤리의 목적이 이런 전차로 공직자는 공직윤리 확립에 노력해야 할 것이다.

정부는 행정에 적립한 공무원을 필요로 하고 있으며 부과된 업무를 수행하고 공무원으로서의 품위를 유지하기 위하여 높은 수준의 윤리적 행동을 기대한다. 이것은 공직의 특성으로 현대 민주국가에서는 공무원의 윤리적 기준을 법제화하는 현상을 보이고 있다.

공무원의 윤리적 행동을 확보하기 위한 통제수단을 법규제 수단과 자율제 수단으로 간단히 정리해 보겠다.


(1) 법적 규제

우리나라 공무원이 법적 의무로서 준수하여야 할 행동규범을 국가 공무원법에서는 성실의무·복종업무·직장이탈금지·친절공정의무·비밀엄수의무·청렴의무·명예 등의 수령규제·품위유지의무·영리업무, 겸직의무·집단행위 금지, 정치활동 금지 등을 규정하고 있다. 공무원의 법적의무는 무한정의 의무는 아니며 시민적 권리를 제약하므로 최소한도에 그쳐야 한다.

또한 공직사회의 부정부패를 방지하기 위하여 1981년 제정된 공직윤리법에 의하여 재산등록과 선물신고를 하여야 하고 퇴직공직자는 취업제한을 받도록 되어 있다.


(2) 자율적 규제

자율적 규제란 공무원이 직업윤리로서의 행동규범·행동기준을 자발적으로 설정하여 이에 따라 행동하도록 규율하는 것을 의미한다. 공무원의 의무위반이나 비위·부정·오직행위는 공무원법이나 형법 등의 규정을 엄격히 적용함으로써 방지될 수 있는 것은 아니며 오히려 직업윤리에 의한 공무원의 자율적 규제가 바람직한 방법이다.

우리나라는 공무원의 윤리적 행동규범으로서 공무원 윤리헌장을 선포하였다. 이 헌장에서는 공무원의 신조로서 국가에는 헌신과 충성을, 국민에게는 정직과 봉사를, 직무에는 창의와 책임을, 직장에서는 경애와 신애를, 생활에는 청렴과 질서를 규정하고 있다.

또한 1981년 청백리상을 제정하여 청렴과 투철한 봉사정신으로 깨끗한 공직사회 구현에 있어서 다른 공무원의 귀감이 되는자는 특별승진 시킬 수 있게 하였다.

이런 점에서 볼 때, 역대 정무들의 공직부패 척결의지와 정책은 공직의 부패를 통제하기 위하여 여러 가지 정책들을 내세워 왔다. 하지만 아직 까지 공직의 부패현상이 심각하다는 것은 정책에 대한 결함이 있을 것이라는 예감도 해본다. 어떻게 하면 공직사회 윤리규범을 마련하고, 그것을 준수하게 할 것인가에 대한 구체적인 차원에서 고민하고, 구체적인 대안들을 중심으로 나가야 할 것인지 생각해 보아야겠다.


2. 공직부패 및 비윤리의 실태

우리 사회의 부정부패가 극심하다는 것은 모두가 인정하고 있을 것이다. 이 부패현상은 복합적이고 다면적 현상이며, 주관과 객관의 세계가 혼합된 행정현상이며, 행정제도, 행정관료 그리고 행정문화적 환경의 주요 변수의 부적응에서 발생되는 일탈행위이다. 따라서 이 통합적 시작에 의하며 행정부패는 공직자가 사회규범과 관계법규의 위반은 물론 공익을 추구하기를 바라는 국민들의 기대 가능성을 저버리고 사익을 추구하거나 특정이익을 도모하는 행정행태라고 할 수 있다.

외형적으로 정부의 반부패 운동이 전개되고 있지만 상당부분이 정치적으로 이용되고 일반국민들은 부정부패를 심각한 사회문제로 인식하고 있다. 가장 빈번하게 발생하는 부정부패에 대해서 간단히 알아보자.

- 소위 부패만연분야로 지정되는 특정 기능분야 및 특정 기관(경찰청, 행자부, 교육부, 국세청, 서울시의 순)에서 발생.

- 특정 유형의 공직자(지방직과 경찰소방직)에 의해 발생.

- 하위직급에서 발생 : 비리공직자 90% 이상이 6급이하의 하위직

- 비리공직자의 직급과 비리규모는 상당부분 비례하고 있다.

우리나라 공직부패는 그 발생요인 측면에서 체제적이고 구조적인 성격이 매우 강하다. 부패를 유발하는 "업무환경, 행정제도, 인적요소, 그리고 부패통제 시스템" 등 요소 가운데 "업무환경과 행정제도 측면"이 가장 큰 영향을 미치고 있다. 업무 환경 측면 가운데는 구체적으로 "사회전반의 부조리 풍토와 떡값 등 업무수행을 둘러싼 관행"이 중요하게 작용하고 있다. 한편 행정제도 측면에서는 "행정규제와 기준의 비현실성"등이 공직에서 부패를 발생하게 하는데 가장 큰 영향을 미치고 있다.


3. 공직윤리 규범 체계의 문제점

(1) 국가 및 지방공무원관련 법체계 문제점

1) 분산된 법체계 : 종합적이고 체계적인 법체계 및 사정체계가 구축되어 있지 않다.

2) 모호한 규정 : 「국가공무원법」 제10장(제78조-제83조)에 공무원의 징계에 관한 사 항들이 규정되어 있으나, 형법상의 공무원 부정부패관련법규와는 달리, 징계사유가 "국가공무원법, 지방공무원법 또는 이 법들에 의한 명령이나 조례를 위반한 때, 직 무상 의무에 위반하거나 직무를 태만하였을 때, 공무원의 품위를 손상하는 행위를 한 때"(국가공무원법 제78조와 지방공무원법 제69조) 등으로 규정하고 있다.

3) 종합적인 부패 방지 정책기구의 부재 : 기능의 중첩, 중복감사와 영역충동 등의 행 정적인 문제를 발생시키고 있어서 일관성 있는 사정체계의 제도가 수립을 전담하는 정책기구를 설치하는 것이 긴요하다.

4) 미약한 처벌 : 현실적으로 부패공무원에 대한 처벌은 해임, 정직, 감봉, 견책 , 파면 등에 그치고 있는 실정이다.(윤태범, 1997 ; 174-179 ; 김영종, 199

(2) 공직자윤리법의 문제점

1) 목적의 한계 : 주된 목적이 공직자의 재산등록과 공개, 선물신고, 및 퇴직임후 취업 제한에 두고 있어 공직윤리의 극히 제한된 부분만을 포함하고 있다.

2) 적용범위의 한계 : 전공직자를 대상으로 하는 것이 아니라 일부만을 대상으로 하고 있다. 퇴직후 취업제한 규정(제17조)도 산하기관이나 대기업 등에만 한정(공직자윤 리법시행령 제33조)하고 있어 중소기업 수준에서 야기되는 중하위직 퇴직공무원들 의 직접적, 미공개적인 로비를 규제할 수 없다.

3) 구체성의 한계 : 공직자윤리법시행령 제 28조의 외국으로부터 선물에 대한 규정에 100달라 이상 혹은 10만원 이상으로 규정하고 있을 뿐, 그 외에 직무수행과 관련하 여 공직자들이 금품이나 부당이익 등을 수수할 수 있는 상황에서 어떻게 행동하는 것이 윤리적 기준에 적합한 지에 대한 구체적이고 실효성있는 기준이 없다.

4) 실효성의 한계 : 공직자 등록재산에 대한 실사가 인원과 예산의 한계로 현실적으로 이루어지지 못하고 있으며, 또한 퇴직공직자 취업제한의 경우에도 마찬가지의 한계 에 봉착하고 있어 공직자윤리법의 실효성이 크게 제약받고 있다. 재산등록공직자들 의 신고재산에 대한 실사가 거의 이루어지고 있지 않고 있다..

5) 운용상의 한계 : 공직자윤리위원회는 동법의 적용대상자가 운영자가 됨으로서(공직 자윤리법 제9조 공직자 윤리위원회) 위원회의 공정성과 객관성, 및 독립성의 확보에 한계를 지니고 있고, 구체적인 실사, 조사를 할 수 있는 인력 등을 보유하지 못한다 고 한다.

(3) 공직윤리헌장 및 행동강령의 문제점

1) 성격의 모호성 : 전반적으로 선언적이고 당위적인 규범론적 내용을 담고 있어 구체 성을 결여하고 있다.

2) 법적 근거의 미약 : 대부분 훈령수준으로만 제시되고 있어서 문제가 발생하면, 「국 가공무원법」또는 「공무원 복무규정」에 근거하여 처벌하는 실정이다.

3) 실효성의 한계 : 구체성이 결여되어 있기 때문에 헌정과 강령의 위반에 대한 판단과 이의 적용이 근본적으로 어려워 공직자들의 직무와 관련된 윤리적 행동을 제고시키 기 위한 현실적 기준으로서는 그 실효성을 발휘할 수 없다.

4) 추진체계의 문제점 : 공직자 윤리규범의 제고는 1회성의 선언식이나 결의대회만으로 는 실현되기 어려운 만큼 지속적인 홍보와 교육, 정책적 지원과 점검 등이 필요한 데도 공무원 윤리헌장 및 실천강령에서는 이를 전담, 추진하는 기구에 대한 규정이 마련되어 있지 않다.


공직윤리(백과사전적 견해)
공직자 및 공직후보자의 재산등록과 등록재산 공개를 제도화하고, 공직을 이용한 재산취득의 규제·공직자의 선물신고·퇴직공직자의 취업제한 등을 규정함으로써 공직자의 부정한 재산증식을 방지하고, 공무집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서의 공직자의 윤리를 확립함을 목적으로 하는 법률이다(1981. 12. 31. 법률 제3520호).

일정한 공직자는 재산을 등록할 의무가 있다. 본인·배우자·직계존비속의 재산을 포함하며, 범위와 표시 방법은 개별적으로 정하여진다. 공직자는 등록의무자가 된 날부터 1월 이내에 재산을 등록 기관에 등록하여야 하며, 변동 사항을 다음해 1월 중 신고하여야 한다.

공직자 윤리위원회는 등록된 사항을 심사하여 허위·누락·오기가 인정되면 경고 및 시정조치, 과태료 부과, 일간신문을 통한 공표, 해임 또는 징계의 의결 요청 등의 조치를 취하여야 한다. 공직자 윤리위원회는 등록 사항과 신고 내용을 관보 또는 공보로써 공개하여야 한다.

공직자 윤리위원회는 국회·대법원·헌법재판소·중앙선거관리위원회·정부·지방자치단체 및 특별시·광역시·도 교육청에 각각 둔다. 공직선거후보자 등은 등록대상 재산에 대한 신고서를 제출하여야 한다. 등록의무자는 그 직무상 지득한 비밀을 이용하여 재물 또는 재산상 이익을 취득하여서는 안 된다. 누구든지 등록사항을 다른 목적으로 이용하여서는 안 된다.

공무원 등은 직무와 관련하여 외국인으로부터 선물을 받은 때에는 지체 없이 소속기관·단체의 장에게 신고하고 당해 선물을 인도하여야 한다. 신고된 선물은 국고에 귀속된다. 일정한 직급 또는 직무분야에 종사하였던 공무원 등은 유관 사기업체에의 취업이 제한된다.

행정자치부장관은 재산등록 및 공개·선물신고 및 퇴직공직자의 취업제한에 관한 기획·총괄업무를 관장한다. 공직자의 재산등록 거부, 허위자료제출, 취업제한 위반, 직무상 비밀을 이용한 재물취득 등은 처벌된다.

6장 30조와 부칙으로 되어 있다.